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测绘资质等级划分的逻辑

时间:2019-06-10 10:14 作者:国光企服 来源:《测绘地理信息发展动态

摘要:

 
 

本文主要探讨测绘资质分级问题,核心是围绕测绘资质设立的根本目的展开。

 

适应市场经济体制改革的要求和维护国家信息安全的需要,1995年,原国家测绘局印发《测绘资格审查认证管理规定》,明确要求,“凡承担测绘任务的单位和个体测绘业者,必须经测绘资格审查,取得《测绘资格证书》,方可承担测绘任务。”这标志着我国测绘资质管理制度的正式建立。此后,根据形势发展需要,我国测绘资质管理政策总体上每五年(2000、2004、2009、2014)进行了一次调整。现今,按照此惯例,测绘资质管理政策迎来了国家总体安全观、国务院“放管服”、实现两个百年奋斗目标等大背景下的又一次调整的特殊时期。在这一关键时期,有必要对测绘资质管理政策相关问题作一次深入、系统地梳理和研究,从法理、逻辑等角度客观回答包括相关政府部门、事业单位、企业等社会各界的疑问。本文主要探讨测绘资质分级问题,核心是围绕测绘资质设立的根本目的展开。

 

一、 测绘资质准入管理设立的本义

 

 

习近平总书记在2014年4月15日的中央国家安全委员会第一次会议上首次提出“总体国家安全观”。习近平总书记指出,当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富,时空领域比历史上任何时候都要宽广,内外因素比历史上任何时候都要复杂,必须既重视外部安全,又重视内部安全;既重视国土安全,又重视国民安全;既重视传统安全,又重视非传统安全,它是集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。在总体安全体系中,每一个领域的具体的安全,虽然各有侧重点,但首先都必然和必须与其他领域的安全密切相关相联,互不可分;任何时候都不能孤立地片面地理解国家安全的问题。

 

基于此,客观来看,从测绘地理信息工作内容和工作特点来看,测绘与地理信息1至少涉及甚至关乎国家国土安全、军事安全、经济安全、信息安全、资源安全等2。与此同时,测绘地理信息也关系公共利益、民族利益,且涉及人民生命财产安全等。正是因为这些因素的存在,必须对从事测绘活动的单位和个人加强安全管理。这一管理要求不仅仅是体现在对测绘活动的事中、事后监管,而且必须从源头上就加强市场准入管理,形成全方位、多层次、立体化的安全管理模式。

 

首先,依法取得测绘资质、从事测绘活动的单位,是涉密地理信息的生产者和使用者。因而,从技术条件、保密条件等方面,做好对测绘资质单位的市场准入管理,把好“准入关”和“安全门”,是确保其获取和持有的涉密地理信息安全的第一位和基本要求。前些年,原国家测绘地理信息局妥善应对了谷歌中国公司互联网地图服务甲级测绘资质事宜,保障了地理信息安全,也为维护中美关系大局作出了贡献,且得到了中央外宣办的充分肯定。

 

其次,依法取得测绘资质、从事测绘活动的单位,是国家重大工程项目、与百姓利益相关测量项目的参与者。建筑、铁路、桥梁、隧道、水利工程设施等工程测量,尤其是其变形监测的结果关系老百姓的生命财产安全,一旦失去往往不可挽回,必须要从市场准入上对这些单位的工作能力、技术条件等进行把关。

 

二、 测绘资质等级划分是实现测绘资质设立本义的重要路径之一
 

 

无论是维护国家安全,还是保证工程质量安全,甚至确保人民生命财产安全,安全始终是整个测绘资质管理的核心,因而,所有的测绘资质管理规定和要求都是围绕这一核心来设计和安排。从人员条件、技术水平、工作能力等方面,对从事测绘活动的单位申请的测绘资质进行等级划分,是落实测绘资质管理核心任务、做好测绘资质管理工作的客观选择。

 

一方面,为了切实保障国家重大项目的测绘成果质量,应当由具有较强专业技术队伍和技术能力、良好质量保证体系、健全测绘成果管理制度的测绘资质单位来承担;对于一般的中小型工程项目,可由具备一定技术能力和一定数量专业技术人员、良好质量保证体系、健全测绘成果管理制度的单位来承担。在这一客观需求下,相应地对测绘资质进行等级划分是提升管理能力、满足市场需求的较为科学的选择方式。另外,行政区域界线测绘是受国家委托、代表国家测定行政区域界线的行为,其行为具有国家授权的性质,此类测绘单位只能由国家赋予其资质。地籍测绘、房产测绘是不动产登记和管理的前提和基础,从事此类测绘行为的单位必须获得国家授权,才能出具具有社会公信力的成果数据并用于不动产登记。只有获得海洋测绘甲级资质的单位,才能代表国家编制事关航海安全的海图和航道图并实际用于船舶导航,以确保航行安全。只有获得地图编制甲级资质的单位,才能编制世界政区地图、全国政区地图和全国性教学地图,以体现地图所具有的严肃政治性、严密科学性和严格法定性。

 

另一方面,从其它相关行业资质管理来看,目前能够保留下来的行业资质主要都涉及安全。同样围绕安全这一主线,从加强管理和市场需求角度出发,对资质进行了相应的等级划分。比如,在工程勘察设计资质管理中,分级主要是区分行业单位的规模,便于分类管理,也有利于企业差异化发展,大院做大做强,小院做精做专。不同等级单位承担的业务范围会有所区别,企业可选择适合自己发展需求的业务范畴等级。同时企业从乙级晋升甲级需提供企业业绩和人员业绩作为申报要件,以此保证大型工程的设计质量。避免无任何经验就从事大型工程设计,产生本可避免的安全隐患和风险。

 

三、 新形势下的测绘资质等级调整思考
 

 

改革开放40余年来,为适应社会主义现代化建设与市场经济体制不断完善的需要,我国先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018进行了八次较大规模的机构与行政管理体制改革,我国政府“放管服”改革不断向纵深发展。尤其是党的十八大以后,2013年机构改革提出以政府职能转变为核心,进一步深化“放管服”改革。2013年十二届人大一次会议记者会上,李克强总理提出在本届政府任内把国务院部门实施的1700多项行政审批事项减少1/3。

 

党的十九大以来,党中央国务院进一步加快“放管服”改革的步伐,国务院办公厅于2018年8月5日印发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》,明确了年度改革任务;同年9月,国务院印发《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》(国发〔2018〕35号,以下简称“《通知》”),要求加快政府职能深刻转变,优化发展环境,最大限度激发市场活力;同年11月,习近平总书记在民营企业座谈会上表示要在市场准入、审批许可等方面,为民营企业打造公平竞争环境,支持民营企业发展并走向更加广阔舞台。

 

根据《通知》精神,对所有涉及市场准入的行政审批事项须按照“证照分离”改革模式进行分类管理,主要包括直接取消审批、取消审批改为备案、简化审批实行告知承诺、完善措施优化准入服务四种方式。结合该要求,考虑到测绘资质管理关系国家安全、公共安全、生态安全等重大公共利益,当前,深化测绘资质准入管理改革应主要从完善措施优化准入服务方面进行。

 

鉴于此,需要对包括测绘资质等级划分、专业划分、审批程序等在内的系列现行规定进行梳理和优化调整。其中,关于测绘资质等级,测绘资质管理制度实施近20年来,基本都采用的是甲、乙、丙、丁四级。当前,结合国务院“放管服”改革精神,参考其它相关行业的资质等级划分情况,测绘资质划分的层级显得相对较多、已经较为难以适应改革发展要求,同时测绘资质划分为四级也缺乏充足的理由作为支撑。有鉴于此,建议考虑将现行的四级调整为三级,将丙丁级予以合并。一方面,这一调整方式契合了“放管服”改革精神。另一方面,丙丁级设置的准入条件和要求差异并不大,目前只是在测绘资质十个专业中的工程测绘、不动产测绘、海洋测绘三个专业设置了丁级,调整难度并不大;同时,近年来,丁级测绘资质单位数量变化不大,基本维持在6300家左右,一定程度说明该等级测绘资质的市场需求已经趋于饱和,而且目前绝大多数单位新申请测绘资质的都是从丙级或乙级开始,为此,从市场需求来看,将丙丁级合并在一起也具有一定的合理性。同时,或许有人要问,为什么不将四级直接调整为二级。总体上来说,尚存在较大的难度。乙级与丙丁级准入考核条件和要求存在较大的差距,且截至2019年2月底,丙丁级测绘资质单位合计约占总测绘资质单位数量的71.1%,因而调整起来难度较大,难以掌控市场上的诸多不稳定性因素。

 

来源:《测绘地理信息发展动态》2019年第4期

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